جمعه ۱۰ فروردين ۱۴۰۳ - 29 Mar 2024
 
۰

شاخص مورد غفلت گزارش دولت در محضر رهبر انقلاب

سعید اشیری
سه شنبه ۹ شهريور ۱۳۸۹ ساعت ۱۲:۱۰
کد مطلب: 132302
پیگیری موضوع عدالت و محوریّت بخشی آن در شعارها، برنامه-ها و سیاست¬ها در ساختار اقتصاد در حال توسعه¬ای نظیر اقتصاد ایران، حداقل از دو وجه، مهمّ و کلیدی به نظر می-رسد. از سویی مایۀ خوش¬دلی و امید است که بار دیگر بالاترین فضیلت و کرامت حیات انسانی مورد توجّه دولت¬مردان کشوری قرار گرفته است که خود مهم¬ترین پایگاه جهانی الهام-بخشی و هدایت حقایق و فضائل دینی و ایدئولوژیک دنیای معاصر است، اما از سوی دیگر دغدغۀ مهمّ دیگری از سوی دوست-داران انقلاب اسلامی در این مقوله طرح می¬شود و آن، میزان توجّه دولت به خطیر بودن و بکارگیری تعمّق و تدبّر بیش از پیش رویکرد عدالت¬محور در برنامه¬ها و سیاست¬های اجرایی و پیش¬گیری از دراُفتادن در اشتباهات گذشته و عدم تداوم طی نمودن مسیرهای ناموفّق پیشین است.
هر چند که در برنامه¬های اعلامی در حضور رهبر معظّم انقلاب اسلامی، مخلوطی از آرمان¬ها، رویکردها، استراتژی¬ها، آمارها و گزارش¬های عملکردی کلّی، بخشی و گاه بسیار جزئی و کم-ارتباط و عموماً اقتصادی ارائه گردید اما در تمام عناوین این گزارش، جای خالی موضوعی بسیار کلیدی و مهمّ به چشم می-آید.
به لحاظ نگرشی که باید هر دولت متعهّد و آرمان¬خواه برای تعالی و توسعۀ عدالت¬محور مورد توجّه قرار دهد ذکر این نکته بسیار کلیدی به نظر می¬رسد که غفلت از بنیادهای اصلی توسعۀ عدالت محور در عین طرح شعار عدالت¬محوری، آنچنان خطیر و گمراه¬کننده خواهد بود که ای بسا بنا بر این قاعدۀ کلّی که آثار و تبعات برنامه¬ها و سیاست¬های اقتصادی، سیاسی و فرهنگی با تأخیر زمانی بروز خواهند کرد، گاه تا سال¬ها اثرات برنامه¬های فاقد معیارها و بنیادهای اصلی عدالت، زندگی و حیات انسان¬ها را مورد زحمت و آزار قرار دهد.
هر چند که در این جلسه، مقام معظّم رهبری، حکیمانه، غفلت دولت را از مهم¬ترین بنیادها و شاخص¬های اصلی و محوری برنامۀ عدالت محور مورد توجّه قرار می¬دهند.
"رهبر انقلاب اسلامي توجه به شاخص هاي کلان را در مباحث اقتصادي مهم برشمردند و بر تلاش بيشتر براي تحقق نرخ رشد توليد پيش بيني شده در سند چشم انداز و نيز افزايش سرمايه گذاريهاي داخلي و خارجي تأکيد کردند. ايشان اهتمام ويژه و مستمر دولت را به مسئلۀ اشتغال خواستار شدند و ارتقاي بهره¬وري را در رشد اقتصادي کشور مهم دانستند."
بنا به غفلت گزارش دولت محترم از موضوع بنیادی و کلیدی "بهره¬وری" و توجّه مقام معظّم رهبری به این نکته و امر به اهتمام ویژه و مستمرّ دولت به ارتقاء بهره¬وری و اشتغال، به نظر می¬رسد نقد و بررسی برنامه¬ها و عملکرد دولت نهم و دهم در راستای این مطالبۀ به¬حقّ ایشان - که البتّه خواسته-ای ملّی و عقلانی است - شایستۀ تأمّل بیشتری است.

بهره¬وری و توسعۀ عدالت محور
مسألۀ توسعه بسيار پيچيده و امري به معناي دقيق كلمه استثنايي است و تنها تحت شرايط خاصي قابل دستيابي است. اين صحيح است كه بگوييم بهره‌وري كليد گنج توسعه است و جوامعي كه توانسته‌اند كارنامۀ قابل قبول و پرافتخاري را رقم بزنند بدون استثناء جوامعي بوده كه توانسته‌اند به ترتيبات نهادي، سازمان‌هاي سياسي و اقتصادي و بالاخره نظام‌هاي تصميم‌گيري و تخصيص منابع بر محور بهره‌وري دست پيدا كنند و شرايط نهادي خود را با اقتضائات حركت بهره‌وري همساز نمايند. (North, 2005)
با مشاهده تجربيات تاريخي ايران نيز نيك درمي‌يابيم كه فراز و فرودهايي كه اين جامعه در طول تاريخ تجربه نموده است نمايانگر حركت‌هاي پرنوسان، ناموزون و غيرمتوازن است.
كليد اصلي نيل به توسعه شناخت موانع نيل به بهره‌وري مي‌باشد و مسأله بهره‌وري دقيقاً مانند توسعه از پيچيدگي‌ها و درهم‌تنيدگي‌ها و گستردگي قلمرو متغيرهاي مؤثر بر آن برخوردار است. بنابراين، برنامه‌ريزي توسعه مي‌بايست با لحاظ كردن همه اين ملاحظات همراه باشد و بهره‌وري به صورت روشمند و نظام‌وار مي‌بايست در مركز توجه نظام تصميم‌گيري و تخصيص منابع قرار داشته باشد. (مومنی، 1388)

بهره¬وری و بررسی واقع¬نمایی گزارش¬های عملکرد دولت نهم و دهم
اولين متغير كنترلي براي سنجش واقع‌نمايي شاخص‌هاي مورد استفاده براي اندازه‌گيري بهره‌وري تغييراتي است كه در توان رقابت اقتصاد ملي پديد مي‌آورد.(مومنی،1388) انتظار مي‌رود كه در شرايط بهبود وضعيت بهره‌وري توان رقابت ا قتصاد ملي ارتقا يابد. با اينكه در زمينه بدتر شدن رقابت‌پذيري اقتصاد ايران در سال‌هاي 1384 تا 1386 مي‌توان از شواهد بي‌شماري استفاده كرد اما از آنجايي كه در گزارش اقتصادي سال 1386 و نظارت بر عملكرد سه سالۀ اول برنامه چهارم به صراحت اظهار شده كه در اين دوره اقتصاد ايران با كاهش رقابت‌پذيري مواجه شده است. (معاونت نظارت راهبردي 1388: 401 تا 402)
بنابراين، بدون ورود به جزئيات به همان مبنايي كه دولت در يك سند رسمي اين امر را پذيرفته بسنده نموده و شواهد بي‌شمار ديگر تأييدكنندة آن را ذكر نمي‌كنيم.
متغيّر كنترلي دوّم، به تغييرات كيفيّت زندگي و ارتقاي سطح رفاه مربوط مي‌شود.(مومنی،1388) در اين زمينه نيز گرچه يادآوري اين نكته كه طي سه سالۀ مزبور اقتصاد ايران همواره جزو كشورهاي با سطوح بالاي تورم در ميان كل كشورهاي جهان و به ويژه در منطقه خاورميانه و شمال آفريقا به حساب مي‌آمده است و همين يك مبنا براي نشان دادن واقعیّت‌هاي مربوط به تغييرات رفاهي اكثريت جامعه ايران كفايت مي‌كند اما مي‌توان اين مسأله را از طريق شاخص‌هاي مقايسه‌كنندۀ وضعيت ايران با ساير كشورها نيز ردگيري كرد. براي مثال؛ گزارش توسعۀ انساني سال 2009 نشان مي‌دهد كه از نظر وضعيت فقر در سال‌هاي شكوفايي درآمد نفتي كشور ما همواره با وضعيت بدتري نسبت به گذشته روبرو بوده و در سال پاياني برنامه چهارم يعني سال 1388، گرچه گزارش‌هاي رسمي داخلي مربوط به آن هنوز انتشار نيافته اما گزارش توسعه انساني سال 2009، حكايت از سقوط 29 رتبه‌اي كشورمان در شاخص فقر در ميان كل كشورهاي جهان دارد. (UNDP, 2009)
اين شاخص كه توسعه انساني را براي افراد محروم مورد بررسي و ارزيابي قرار مي‌دهد با واقعیّت‌هاي مشكلات ساختاري فزاينده كشور در سال‌هاي برنامه چهارم كه در سطح كلان به صورت پديده مزمن ركود تورمي منعكس بوده است كاملاً سازگاري دارد.
در مورد پايداري توسعه نيز مي‌توان به وضوح نشان داد كه به موازات كاهش رقابت‌پذيري اقتصاد ملي و گسترش و تعميق فقر و نابرابري، پايداري توسعه ملي نيز با چالش‌هاي بيشتري روبرو خواهد شد. اما از همه اين استدلال‌ها مهم‌تر توجه به گزارش‌هاي جهاني در زمينه رتبه ايران در ميان كشورهاي جهان در زمينه فناوري اطلاعات و ارتباطات است. گزارش‌هاي بين‌المللي حكايت از آن دارد كه به طور مشخص از سال 2005 رتبه ايران در سطح جهان همواره وضعيتي نزولي داشته است.
به گزارش سايت مديا نيوز، اين روند نزولي به اندازه‌اي چشمگير بوده است كه در آخرين رتبه‌بندي‌هاي جهاني فناوري اطلاعات و ارتباطات اساساً از ارزيابي وضعيت ايران منصرف شده‌اند. به گزارش اين سايت در رتبه‌بندي جهاني مزبور وضعيت 133 كشور مورد بررسي قرار مي‌گرفته و در فاصله سال‌هاي 2001 تا 2006، رتبه ايران از 50 به 67، رسيده بود. اما در سال‌هاي بعد، روند نزولي رتبه ايران در حدي بوده كه اساساً از مجموعه 133 كشور مورد ارزيابي ما را خارج ساخته‌اند.

بهره¬وری و عملکرد برنامه¬ها و سیاست¬های عمرانی دولت¬ نهم و دهم
تصميم‌گيري و تخصيص منابع در كادر يك اقتصاد سياسي رانتي موجب مي‌شود كه تقاضا براي پروژه‌هاي عمراني هيچ نسبتي با محدوديت‌هاي نرم‌افزاري و سخت‌افزاري نظام ملي و ملاحظات و منطق‌هاي حاكم بر مصلحت‌هاي توسعه ملي نداشته باشد.(مومنی، 1388) در اين زمينه حتي اگر نخواهيم به زمان‌هاي بسيار دور برگرديم، براساس مطالعه‌اي كه در مركز پژوهش‌هاي مجلس صورت پذيرفته مشخص شده كه در فاصله سال‌هاي 1368 تا 1380 به ازاي هر يك پروژه عمراني كه خاتمه يافته است، دو پروژه جديد كلنگ خورده و از منظر بار مالي نيز مشخص شده كه به ازاي هر يك ريال انجام تعهّدات مالي از سوي دولت، 6 ريال تعهّد جديد در زمينه پروژه‌هاي عمراني ايجاد شده است.
اين مسأله موجب شده كه مرتّباً زمان مورد نياز براي اتمام طرح‌هاي عمراني افزايش يافته و هزينه‌هاي تحميل شده به نظام ملّي نيز به طريق اولي افزايش يابد. در همين تحقيق تصريح شده كه زمان مورد نياز براي اتمام طرح‌ها در سال پاياني برنامه دوم براي فصل جهانگردي 8/13 سال و براي طرح‌هاي فصل بازرگاني 3/7 سال است. اين زمان‌ها دو سال پيش از آن يعني سال 1376 براي اتمام طرح‌هاي مزبور به ترتيب 1/4 سال و 3 سال بوده است.
براساس گزارش‌هاي رسمي سازمان مديريت و برنامه‌ريزي تا پايان سال 1384 مجموع تعهّدات دولت در مورد طرح‌هاي عمراني معوّقه بالغ بر 9 هزار پروژه و در مورد طرح‌هاي استاني بالغ بر 44 هزار پروژه بوده است. اسناد پيوست لايحه بودجه سال 1385 نشان مي‌دهد كه دولت براي سال مزبور پيش‌بيني كرده كه 77 طرح ملي جديد كليد زده شود. اين در حالي است كه كل پروژه‌هاي عمراني ملّي انجام گرفته در سال 1384، 53 طرح بوده است. به عبارت ديگر، در حالي كه بالغ بر 9 هزار پروژه معوّق ملّي وجود داشته و سقف توانايي اجرايي دولت نيز 53 پروژه بوده است و با وجود آنكه بار عظيم تعهدات معوّقه را هم دولت و هم مجلس به خوبي مي‌شناخته‌اند و نسبت به آثار و پيامدهاي اضافه كردن بار تعهدات عمراني دولت نيز آگاهي داشته‌اند، باز اقدام به دامن زدن به شرايط بحراني و پرهزينۀ ناشي از اين مسأله نموده‌اند.
جالب آن است كه اسناد پيوست لايحه بودجه سال 1386 مجدداً نشان داده است كه در حالي كه براساس قانون بودجه سال 1385، دولت ملزم به اتمام 149 طرح عمراني ملي بوده است براي 107 طرح از 149 طرح مزبور مجدداً در لايحه بودجه سال 1386 بودجه در نظر رفته شده است كه معنايي جز اين ندارد كه در سال 1385 دولت توانسته فقط 42 طرح از 149 طرحي را كه الزام قانوني براي تمام كردن آن داشته به اتمام برساند اما با وجود اين در لايحه بودجه سال 1386، مجدداً 57 طرح جديد ملي ارائه شده است.
مركز پژوهش‌هاي مجلس به مناسبت بررسي لايحه بودجه سال 1389 گزارشي منتشر كرده و در آن آورده است كه طي دوره 1381 تا 1388 هزينۀ تأخير در اتمام طرح‌هاي عمراني حداقل حدود 213 هزار ميليارد ريال مازاد بر پيش‌بيني قوانين بودجه بوده است كه اين رقم چيزي حدود 22 ميليارد دلار خسارت را از اين ناحيه منعكس مي‌كند و در ادامه آورده كه براي طرح‌هايي كه خاتمه يافته‌اند به طور متوسط 171 درصد اعتبار مازاد بر قانون بودجه به هر طرح تخصيص داده شده تا خاتمه يابد. به عبارت ديگر، بر اثر اين نحوه تصميم‌گيري و تخصيص منابع مي‌بايست نزديك به 3 برابر برآوردهاي اوليه بودجه تخصيص يابد تا هر طرح سال‌هاي دور پس از زمان پيش‌بيني شده براي انجام آن اتمام پذيرد.
در ادامۀ اين گزارش آمده است كه به طور مشخص از تعداد 2589 طرح مندرج در قانون بودجه سال 1388، قرار بوده كه 748 طرح به اتمام برسند اما فقط 73 طرح خاتمه يافت و تعداد 675 طرح به سال 1389 منتقل شده است.
همانطور كه ملاحظه مي‌شود، به ويژه در دورۀ سال‌هاي 1384 تا 1388 توان اجرايي دولت در زمينه به پايان رساندن طرح‌هاي عمراني ملي كه الزام قانوني براي اتمام آن‌ها وجود داشته مرتباً كاهش يافته به طوري كه در سال 1388 كمتر از 10 درصد طرح‌هاي عمراني ملي با الزام قا نوني براي پايان پذيرفتن در آن سال عملاً خاتمه يافته‌اند. اما باز مشاهده مي‌شود كه در پيوست شماره يك لايحه بودجه سال 1389 تعداد 68 طرح ملي جديد درج شده است.
اين شاهد مثال به روشني توضيح مي‌دهد كه چرا حتي پس از آگاهي از ابعاد خسارت‌بار اين نحوۀ تصميم‌گيري و تخصيص منابع ساختار نهادي و قفل‌شدگي به تاريخ و وابستگي به مسير طي شده، اجازۀ خروج از اين مدار ناكارآمدي و نابهره‌وري را نمي‌دهد و تنها تحت شرايط ويژه‌اي مي‌توان بر اين قبيل مشكلات غلبه كرد. ذكر اين مثال در بردارندة نكته-ای ديگر نیز هست و آ‌ن هم آشكارسازي ميزان دور بودن نهاد برنامه‌ريزي كشور از بنيان‌هاي پيچيده مفهوم بهره‌وري است. آيا مي‌توان پذيرفت هنگامي كه كشور تنها از اين ناحيه با اتلاف منابع و اسراف‌هايي در ابعاد چند ده ميليارد دلاري روبروست در گزارش رسمي خود بحث از ارتقاء بهره‌وري به ميان آورد؟! براي آنكه ابعاد به مراتب پيچيده‌تر اين قفل‌شدگي به تاريخ در زمينه طرح‌هاي عمراني آشكار شود، كافي است به گزارش‌هاي رسمي بانك مركزي درباره حساب‌هاي ملي ايران نگاهي انداخته شود. براساس بررسي‌هايي كه دوره زماني 1338 تا 1383 را پوشش مي‌دهد، نرخ متوسط نسبت استهلاك سرمايه ثابت به تشكيل سرمايه در ايران در دوره مزبور حدود 42 درصد است و از اين نظر شايد بتوان اقتصاد ايران را در زمره پراستهلاك‌ترين اقتصادهاي جهان به شمار آورد.
اگر كمي دقيق‌تر به نسبت مزبور نگاه كنيم و به معناي آن بينديشيم، مشخص مي‌شود كه در هر دورۀ يكساله به ازاي هر يك واحد سرمايه‌گذاري به طور متوسط مي‌بايست 42 درصد يعني نزديك به نيمي از آن مجدداً در سال آتي جايگزين شود. جالب آنكه مهمترين دليل شناسايي شده براي اين نرخ استهلاك وحشتناك كه در برخي از سال‌ها به رقم 77 درصد هم رسيده، طولاني بودن زمان اجرايي پروژه‌هاي مهم دانسته شده است. به اين ترتيب، ملاحظه مي‌گردد كه وقتي اقتصاددانان توسعه نهادگرا مهمترين مؤلفه وابستگي به ميسر طي شده را وابستگي به مسير شناختي معرفي مي‌كنند تا چه ميزان به فهم واقعیّت‌ها به ويژه در اقتصادهاي رانتي نزديك شده‌اند يعني جايي كه در طول تاريخ ذهنيتي شكل گرفته كه در ساخت سياسي گمان دارد كه مي‌تواند همه چيز را با پول حلّ و فصل كند و با افراد و سازمان‌هايي سروكار دارند كه هنگام فكر كردن درباره دولت يا مراجعه به هر بخش از آ‌ن بيش از هر چيز در پي آن هستند كه چه ميزان پول مي‌توانند بگيرند بدون آنكه به ازاي آن مسئوليتي براي خود تعريف كرده باشند. (مومنی، 1388)

ارتقاء بهره¬وری و چند راهکار
با توجه به مفهوم بهره¬وری و نقش کلیدی آن در توسعه و تعالی کشور، مواد ذیل در قالب بخشی از پیشنهادات سازنده-ای که می¬توانند در رفع کاستی¬ها و ضعف¬ها گذشته موثر باشند، ارائه می¬گردد:
1. طراحي يك برنامه پژوهشي جهت دستيابي به درك روشمند از مسأله بهره‌وري و مؤلفه‌هاي تعيين‌كننده آن
2. طراحي برنامه‌اي براي تبديل دولت به يك سازمان يادگيرنده
3. شفاف‌سازي و كارآمدسازي نظام عرضه آمار و اطلاعات
4. بازنگري بنيادي در نظام پاداش‌دهي اقتصادي و اجتماعي كشور
5. بازنگري اساسي در نظام آموزشي و پژوهشي كشور در جهت مسأله محوري و رفع دوگانگي‌هاي گسترده حاكم بر نظام‌هاي مزبور و بخش‌هاي مولد
6. طراحي برنامه‌ريزي ملي مبارزه با فساد
7. طراحي يك برنامه پژوهشي براي شناسايي ظرفيت‌هاي بلااستفاده كشور
8. طراحي يك برنامه با ضمانت اجرايي كافي براي حل و فصل بحران پروژه‌هاي عمراني معوقه
9. ريشه‌يابي دلايل نهادي بحران فزاينده شركت‌هاي دولتي
10. دگرگون‌سازي بنيادي نظام‌هاي بودجه‌ريزي و برنامه‌ريزي كشور بر محور اولويت تمركز بر فرايندها و ستانده‌ها
11. بازنگري بنيادي درباره فرايندهاي اجرايي خصوصي‌سازي در راستاي بازگشت به اصول و مباني سياست‌هاي كلي اصل 44

منابع:
- پناهي، علي و ديگران (1388)، گزارش وضعيت طرح‌هاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي (عمراني)، دفتر مطالعات برنامه و بودجه مركز پژوهش‌هاي مجلس.
- سازمان مديريت و برنامه‌ريزي (1384)، «سند فرابخشي ارتقاي بهره‌وري در برنامه چهارم»، معاونت امور اقتصادي، چاپ اول، تهران.
- سازمان مديريت و برنامه‌ريزي (1386)، «گزارش اقتصادي سال 1384 و نظارت بر عملكرد سال اول برنامه چهارم توسعه».
- سازمان ملي بهره‌وري ايران (1382)، «بهره‌وري و توسعه ملي»، ارائه شده به نخستين همايش ملي چالش‌ها و چشم‌اندازهاي توسعه در ايران، مؤسسه عالي پژوهش در برنامه‌ريزي و توسعه، سازمان مديريت و برنامه‌ريزي.
- مؤمني، فرشاد (1384)، «مبرم‌ترين چالش‌هاي توسعه در ايران»، در: مسعود درخشان و محسن مهرآرا (ويراستار): «نگاهي به مسائل اقتصاد ايران و راهكارهاي آن»، دفتر بررسي‌هاي اقتصادي، مركز پژوهش‌هاي مجلس.
- محمدپور دهكردي، مهرداد (1381)، «سنجه‌هايي براي داوري» در: بودجه‌ريزي در ايران: مسائل و چالش‌ها، ويراسته دفتر مطالعات برنامه و بودجه، مركز پژوهش‌هاي مجلس.
- معاونت نظارت راهبردي (1388)، «گزارش اقتصادي سال 1386 و نظارت بر عملكرد سال سوم برنامه چهارم».

-North, D.C. (2005), “Understanding the Process of change”, Princeton University Press.
- UNDP (2009), “Human Development Report”, Oxford University Press.
- World Bank (1998), “World Development Report”, Oxford University press.
- World Bank (2005), “World Development report”, Oxford University Press.

نام شما

آدرس ايميل شما
برای ارتقای فرهنگ نقد و انتقاد و کمک به پیشرفت فرهنگ و اخلاق جامعه، تلاش کنیم به جای توهین و تمسخر دیگران، نظرات و استدلال هایمان را در رد یا قبول مطالب عنوان کنیم.
نظر شما *